新时代国土综合整治的发展趋势与思考

发布者:admin 发布时间:2020-09-06 17:03 阅读次数:0 分享:

随着中国经济的快速发展,城市建设用地扩张、耕地非农化、矿产资源不合理开发、空心村数量剧增以及生态环境破坏等问题不断涌现。土地整治作为实现土地资源合理配置的有效手段,随着时代的发展需求而不断转变目标、丰富内容、创新模式。通过梳理我国国土综合整治的发展历程,理清当前我国土地利用所存在的问题,并结合当下土地科技发展的趋势,对未来国土综合整治的研究热点和趋势做出科学预判。本文得出以下结论:①POI数据、云计算技术、机器学习与智能算法等大数据方法是对城市、农村和矿区存在的各类问题进行系统分析的有效方法,将在未来国土综合整治中发挥关键作用。②国土综合整治强调景观生态和全域全要素等理论方法在国土综合整治规划中的应用,因此,景观生态设计与全域土地整治规划将成为国土综合整治的重要组成部分。③未来国土综合整治将以多功能土地整治模式和全域全类型土地整治模式为主,以推进“山水林田湖草”生命共同体建设工作。

一、引 言

为了应对日益增加的社会需求对土地资源合理利用所带来的挑战,土地整治作为一项提高土地利用效率、改善区域生态环境的重要手段,在全世界大部分国家中得到了广泛的运用。在农村地区,土地整治不仅是解决耕地破碎化、土壤质量等农业生产问题的有效工具,同时也是改善生态环境、保留农耕文化的重要途径。通过土地整治项目的实施,可以大幅度提高当地农户的生产和生活水平,并有效缓解粮食安全问题。在城市地区,土地整治主要通过优化土地利用结构以缓解空间竞争,实现各类用地的合理配置,从而获得社会、经济和生态的可持续发展(李少帅等,2018)。此外,土地整治在矿山生态修复、工业用地减量化和土地权属调整等方面发挥了重要的作用。

国内外对土地整治的实践和研究也随着社会发展的需求变化而不断地多样化,并逐渐系统化和科学化。

国际上,土地整治以德国、荷兰和日本等发达国家为典型代表(吴诗嫚等,2019)。德国的土地整治在理念、制度、规划和技术上最具有代表性,也是最早开展土地整治工作的国家(万涛等,2018)。德国于1953年便颁布了《土地整理法》,主要服务于农业,并促进农业发展,但在初期对生态环境造成了较大的影响。荷兰也是世界上较早开展土地整治的国家之一,其土地整治内容与目标的发展过程与德国类似,都是从单项的农业用地整理向促进区域发展的多重目标方向迈进(屠帆等,2019)。日本是典型的人多地少、耕地资源稀缺的国家,土地整治是日本农业、农村与区域发展的重要推动力,其功能演变经历了耕地整理、调整农业生产结构、村庄治理以及国土整治等4个发展阶段(袁中友等,2012)。

我国的土地整治也随着社会经济的发展需求经历了多个阶段。以1997年出台的《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)为现代土地整治的起点,我国土地整治的内容主要从以补充耕地数量为主向国土综合整治方向发展,土地整治技术从单一的促进耕地增加技术向多种技术集成发展,土地整治目标也逐渐从实现耕地占补平衡向建设生命共同体转变。目前,全国许多地方也在努力探索国土综合整治的新模式,如上海市的郊野单元土地整治模式、成都市的“小组微生”土地整治模式以及三明市的多功能土地整治模式等,都是对新时代国土综合整治的一种尝试。本文通过对土地整治的基本概念和内涵发展路径进行梳理和总结,结合新时代国土综合整治的背景和特征,对未来研究的热点、趋势进行分析和预测,为国土综合整治的研究和发展提供一些参考。

二、我国国土综合整治的发展历程

(一)土地整治的基本概念

土地整治是一种人为改造土地资源的活动,本质上是以协调人地矛盾为核心的优化土地利用结构的治理行为。当代中国土地整治工作始于《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)的实施,至今已有20多年的历史。该文件给出了土地整治的主要内容:“积极推进土地整理,搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验,按照土地利用总体规划的要求,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,搞好土地建设,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和环境。”可见,最初的土地整治是以农村土地为主体而进行的整治活动,包括对土地所进行的开发、整理和复垦活动,以改善区域的生产和生活条件。

(二)土地整治的内涵与发展

按照《(TD/T 1054—2018)土地整治术语》规定,土地整治的内涵是指为满足人类生产、生活和生态功能需要,依据土地整治规划和相关规划,对低效利用、低效和闲置利用、毁损和退化土地进行综合治理的活动;是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称。根据不同阶段社会经济发展需求的不同,我国土地整治所承担的主要任务也不尽相同,主要经历了以下4个阶段:

1.1997~2000年:补充耕地数量阶段

以1997年中发〔1997〕11号文为起点,土地整治主要以增加有效耕地面积为工作重点。1998年,全国人大常委会修订了《中华人民共和国土地管理法》,并提出“国家鼓励土地整理”,将土地整治工作提高到了法律层面,充分体现了土地整治工作的重要性。同时强调了土地整治的主要任务为:“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。”再次强调了将增加有效耕地面积作为土地整治的主要工作任务。1997~2001年间,全国共补充耕地84.93万公顷,基本实现了“占补平衡”。

2.2001~2010年:基本农田建设阶段

2001年,国土资源部出台了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》(国土资发〔2000〕316号),该办法中指出:“项目竣工验收合格后新增耕地要严格加以保护,并不断提高质量,符合条件的,划入基本农田保护区。”标志着我国土地整治进入了基本农田建设阶段。2003年,《全国土地开发整理规划(2001—2010年)》出台,强调了“坚持土地整理与基本农田建设相结合”,并要求优先开展基本农田整理,全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。2005年,在出台的《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》(国土资发〔2005〕29号)中,提出“大力开展基本农田整理,促进补充耕地数量、质量、生态三者统一”,体现了基本农田整治中逐渐关注农田的生态效益。2001~2005年即“十五”期间,我国通过土地整治共补充耕地142.67万公顷,补充大于占毁,其中国家投资项目新增耕地约37万公顷。

2005年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》作为“十一五”期间最先提及土地整治的文件中提出:“加强农田水利建设,改造中低产田,搞好土地整理。”并强调对土地等资源进行生态保护,加快建立生态补偿机制。2008年10月,党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,要求“大规模实施土地整治”,以及“划定永久基本农田”,将基本农田建设任务提升到了一个新的高度。“十一五”期间,我国土地整治新增耕地150.35万公顷,116个国家级基本农田保护示范区建成,持续降低农业生产成本,提高土地产能。

3.2011~2015年:土地综合整治阶段

2010年,《关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资发〔2010〕162号)中首次提出“统筹推进田、水、路、林、村综合整治”,标志着我国土地整治正式进入土地综合整治阶段。2011年,国务院公布《土地复垦条例》,其中强调“土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则”。同年,国土资源部开展了“农村土地整治万里行”宣传活动,指出土地整治不仅要保障耕地数量,也要保护耕地质量,同时还要注重耕地的生态功能,更加丰富了土地整治的内容。2012年,《全国土地整治规划(2011—2015年)》公布,强调要突出“全域规划、精细设计、综合整治”,坚持田、水、路、林、村综合整治,统筹区域土地整治,完善土地整治统筹推进机制,发挥土地整治的整体效益。2011~2014年,土地整治新增耕地130.12万公顷,补充耕地14.2万公顷,耕地质量提高1.21个等别,并且建成了500个高标准基本农田示范县,综合土地整治成效显著。

4.2016年至今:生命共同体建设阶段

《全国土地整治规划(2016—2020年)》中将“加大土地生态环境整治,促进生态文明建设”放在了重要位置,以促进绿色发展、乡村复兴、区域可持续发展和农业发展为主要目标。“十三五”期间,土地整治的工作重点为全面划定永久基本农田、实施山水林田湖草生态保护和修复工程、开展农村人居环境整治行动等,并且更加注重生态型土地整治。习近平总书记在十九大中提出:“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理”“坚持推动构建人类命运共同体”与实施乡村振兴战略。新时代的国土综合整治要全面落实国家战略布局,将建设“山水林田湖草”生命共同体作为国土综合整治的核心战略,围绕生命共同体建设的价值取向,建立科学高效的国土综合整治运作机制,统筹推进国土综合整治,助推土地节约集约利用、生态文明建设、农业现代化和新型城镇化发展(图1)。

图1 土地整治发展历程及成效特征示意图

(据肖武等,2017,有改制)

三、新时代国土综合整治的背景

随着社会经济的发展,农村人口迁往城镇,现行国土空间开发利用出现了耕地资源紧缺和撂荒、城镇建设用地紧张和低效扩张、农村空心村和符合分户农民无法取得宅基地等矛盾并存,以及资源过度开发利用、生态环境恶化等一系列问题,亟待通过国土综合整治进行治理,以满足我国乡村振兴和生态文明建设的新时代发展要求。

(一)国际发展趋势

纵观全球国土综合整治发展的特点可以看出,境外地区主要针对水土流失、景观功能衰退、土地退化等问题,在农田防护、水土保持与景观恢复技术及其生态环境效应研究的基础上,强调田水路林村国土综合整治区从物种、地块到整治区的多尺度生态化整治与景观空间优化配置的统筹设计,把生态化整治和景观设计重塑作为维护整治区生物多样性,保持整治区生态可持续性的必要手段,同时强调土地整治中的生态化整治、自然景观设计、文化景观保护与传承等多目标的累加和递进。因此,我国新时代国土综合整治研究符合国际土地整治的发展演变趋势。

(二)耕地的撂荒与休耕

1.耕地撂荒

以占世界7%的耕地养育了世界18.8%的人口,每年进口相当于11亿亩耕地产出的大豆、谷物和棉花,耕地资源紧缺、粮食供需紧平衡,是长期态势。但土地撂荒现象依然严重。在235个调查村庄中,78.3%的村庄出现耕地撂荒现象;基于县样本统计的2014~2015年全国山区县耕地撂荒率为14.32%;山区耕地撂荒率在省级尺度上呈现出南高北低的空间格局,其中,长江流域一带的山区耕地撂荒率最高,东北的长白山区最低(李升发等,2019)。1992~2017年全国范围内有撂荒记录的县(市)共165个,主要分布于南方,集中分布区呈逆时针旋转90°的T字形,纵轴自北至南贯穿甘肃东南部、四川东部、重庆境内,直至贵州西部和云南北部;横轴位于长江中下游地区,自西向东贯穿湖北、湖南、安徽、江西(张学珍等,2019)。此外,根据2014年和2016年国家统计局和农业部的统计数据,在我国96.78亿亩农业用地中耕地仅有20.24亿亩,且耕地质量的整体水平不高,质量优等的耕地仅占耕地总面积的27.3%,这表明我国耕地质量的保护与提升刻不容缓(王军等,2019)。

造成耕地撂荒的主要有自然条件差、农业收益低、劳动力不足、农业设施不完善以及政策缺失等直接因素,其中农业收益低是造成耕地撂荒的首要因素(张学珍等,2019)。自然条件包括水土条件、气候条件、地理位置等,这些是影响农产品产量和品质的关键自然因子,当自然条件恶劣时会直接导致生产运作成本升高,从而造成耕地撂荒。农业收益是维系农村劳动力生活的主要经济来源,若农业收益低下便会导致大量农村劳动力析出,加剧耕地撂荒。农业设施问题包括农业设施老化,水利、道路设施差等,这些将制约农业耕作活动。而土地政策制度也是驱动耕地撂荒的主要因素,诸如土地流转机制不完善,使农村土地流转市场的发展受限,导致大量的耕地无法流转出去而空置(陈欣怡等,2018)。但本质上,耕地撂荒是社会经济发展、城乡经济两极化的产物,当进城务工的收入高于农业生产收益时,耕地撂荒的数量自然会上涨。如2012~2016年,重庆和贵州的人均GDP增长率均高于10%,为全国最高,同时两地的耕地撂荒记录也处于较高的水平。

2.耕地休耕

耕地休耕是指让受损耕地休养生息而采取的一种措施,也是耕作制度的一种类型或模式(俞振宁等,2018)。与耕地撂荒不同的是,长期撂荒可能会导致耕地土壤肥力大幅减退,而休耕则是采取用养结合的模式以保持耕地土壤质量并恢复地力(江娟丽等,2017)。但也正是由于耕地撂荒现象的存在,加之许多耕作土地由于过量农药化肥投入、污水废弃物的污染等问题,都对我国农业生产和粮食安全构成了严重的威胁。因此,实施耕地休耕制度具有必要性和正当性,并有助于实现我国生态保护和粮食安全战略。

从我国出台《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》至今,耕地休耕的规模不断扩大,休耕面积从2016年的616万亩增长到2018年的2400亩,预计在2020年将达10000亩以上。至2018年,共有江苏、江西、新疆、内蒙古等12个省(区)对重金属污染区、地下水漏斗区、生态严重退化区等区域进行了耕地休耕,并且试点区域和类型不断多样化(吕添贵等,2019)。根据不同地区的经济发展状况和耕地立地条件,耕地休耕补助标准也会有所不同。河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元,湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元(含治理费用),所需资金从现有项目中统筹解决。贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元,甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。此外,关于补助方式,主要是由中央财政将补助资金分配到省,由省里按照试点任务统筹安排,因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式,落实到县乡,兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下,根据试点目标和实际工作需要,建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系,以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度(图2)。


图2 我国耕地面临的问题示意图

我国耕地资源紧缺的国情,加之耕地撂荒和不够合理的休耕,将对我国粮食生产和供应造成较为严重的影响,尤其是在中美贸易战不断升级的国际形势下,通过国土综合整治,减少耕地撂荒,实施休耕地的综合治理,对保障粮食安全和土地生态健康都具有重大意义。

(三)城镇扩张与收缩

随着我国城镇化进程的提高,农业人口不断地向城市转移,导致了城市空间规模的持续扩大以满足城市居民和经济规模的需求,但“摊大饼”式的发展方式也随之大量出现,产生土地低效利用、占用耕地、生态环境破坏以及管理成本剧增等困境(赵国梁等,2017;赵燕如等,2019)。且由于我国目前仍处于城镇化快速发展的阶段,城市用地的总需求在不断扩大,大、中、小城市数量持续增加,导致城市扩张带来的区域社会经济和生态环境等问题进一步加剧(童陆亿等,2016)。据统计,我国地级以上的城市数量截至2014年为292个,约为1984年的两倍;而城市用地规模在这期间由8842平方千米增加到了39478平方千米,大约增加了3.5倍。其中,面积大于200平方千米的大城市,在1984~2014年间,建成区面积的平均增速达40%,尤其是面积大于800平方千米的为超大城市(贾雁岭,2017)。但是随着经济社会的发展,城市承载能力也会随之降低,成为制约城市扩张的瓶颈,由此寻求城市最优规模是城市增长的收益最大化与成本最小化的均衡结果,这也是今后研究的重要课题(熊皓等,2016)。

此外,我国在经历总体城市扩张的同时还存在部分城市收缩的情况。主要是由于人口过多地向东部沿海发达城市聚集,造成一些经济状况不佳的城市出现人口外流的现象,尤其是东北老工业区(吴康等,2019)。城市收缩将带来人口持续流失、经济衰退、城市生活品质下降、土地空置与房屋废弃等问题,也会对区域的可持续发展带来较大的负面影响(林雄斌等,2017)。根据中国地级市人口数据统计结果,2014年市辖区平均人口与非市辖区平均人口的占比为42%,比2003年高10%。这说明,我国总体上,非市辖区人口增长幅度大于市辖区,即市辖区人口可能会流向非市辖区使得市辖区增长速度趋缓,从而出现人口相对收缩的现象。目前,我国共有54个收缩性城市,主要分布于以黑龙江为主的东北三省,其次为甘肃、青海、宁夏等西北地区,此外湖北、四川等有部分收缩城市,而东部沿海浙江、福建及山东省仅有少量收缩城市(郭源园等,2019)。针对我国收缩性城市的主要分布格局,应调整第二产业尤其是重工业在国民经济中的比重,优化产业结构;吸引高精尖人才回流,提高人口素质和就业指数;实行存量用地再开发,打造精明增长型城市发展形态。

(四)矿产资源不合理开发

我国矿产资源丰富,全国50%左右的城市属于矿业城市,现有各类矿山10多万座。在工业高速发展的同时也造成了矿产、土地、水等资源与社会经济发展间的矛盾升级,尤其是矿产资源开采对资源环境的破坏日益严重,甚至阻碍了社会经济的可持续发展。矿产开采会由于压占、挖损、污染等土地损毁行为,进而改变土地利用方式并对生态环境造成不利影响(韩煜等,2016)。当前我国的矿产开采存在规模小、技术落后、安全隐患频发等问题,不合理的开采行为会破坏矿山的生态系统结构从而造成滑坡、水土流失、泥石流和土壤污染等问题。这些问题将直接导致矿区生态系统退化,对生物多样性、水土资源质量、空气质量、生态服务功能和人类健康等带来了重大危害。我国每年由于矿产开采产生约134万吨固体废物,但治理率却不足7%,并且每年有约267万公顷的土地被侵占和破坏,且情况不断地恶化。由于矿山开采活动造成的废弃土地面积接近18万亩,每年新增占用耕地面积接近100万公顷,并在不断增加(杨金燕等,2012)。

我国的矿山环境治理起步较晚,以1994年出台的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》为起点到2015年修订的《矿山地质环境保护规定》,10多年的时间完成了矿山生态修复的具体措施的制定,但始终还未形成系统的修复理念和技术体系。2009年,国土资源部颁布了《矿山地质环境保护规定》,明确指出“谁投资、谁受益”的原则,鼓励企业和团体个人对已关闭或废弃的矿山进行地质环境治理。此后,多项中央和地方文件都提出了矿山生态修复治理的相关激励政策,从而产生了黑龙江省黑河市岗子煤矿矿山地质环境治理和山东省威海市华夏集团采石场治理项目等矿山生态修复治理的成功案例。但矿山生态修复的治理技术、监管制度、法律法规以及治理成果受益分配制度等均存在较大缺陷,因此,矿山土地生态复垦工作仍是当前土地整治的重要任务。

(五)空心村问题

空心村是指由于大量的农村人口外出造成宅基地闲置,以及农村地区普遍存在的一户多宅、建新不拆旧的现象,导致废弃宅基地数量不断增长和村庄形态的空心化(冯健等,2017)。近年来,我国空心村现象不断恶化,统计数据显示,山东西南和西北平原地区的废弃宅基地比率高达16%,全国空心村综合整治增地的潜力约为1.14亿亩,相当于5个北京市的面积(刘开瑞等,2013)。空心村会产生一系列的社会经济和生态环境问题,诸如人居环境恶化、土地利用粗放、城乡差距扩大化、农村经济发展受阻等。由此,自2004年颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》后,城镇与农村建设用地增减挂钩政策就成为空心村整治的主要政策,通过严控建设用地总量,强化土地的节约集约利用。2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中指出要健全严格规范的农村土地管理制度,继续推进土地整理复垦开发,耕地实行先补后占,并将农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地。这些文件都为开展空心村整治工作提供了政策依据。在中央的号召下,全国各地也积极探索各种空心村整治模式,具有代表性的模式有城镇社区、迁村并点和旧村改造等(陈玉福等,2010)。但是,目前对于空心村整治还存在整治技术不成熟、规划不合理、社会资本参与度不高、村民积极性不高等问题。

空心村是农村土地资源优化配置需要解决的一个关键问题,也是实现精准扶贫和建设美丽乡村所需面临的客观问题。空心村整治作为新时代国土综合整治的有机部分,需要与现有的社会经济状态为基底,制定适宜的发展规划方案,实施工程技术手段对其进行改造升级,以寻求最佳的土地利用效率,保护生态环境和改善人居环境,有效提升乡村品质。

对于具有较大发展潜力的农村,可通过对农村生产、生活、生态“三生”空间的优化重构,合理安排农用地、建设用地和各类公共服务设施用地,合并低效村庄以优化农村空间布局,从而实现农村土地资源利用的最佳效益(赵明月等,2016)。由此可见,空心村与土地资源配置之间关系密切,需要以土地整治为手段,统筹全域进行综合整治,以实现区域的可持续发展。

(六)生态环境问题

建设用地需求的不断增长对土地资源造成了较大的利用压力,同时,不合理的土地开发利用也加剧了农用地的非农化,出现水土流失、土壤肥力下降、土壤污染等一系列土地生态环境问题。农地、绿地、水域、林地和湿地等土地利用方式和土地开发强度的变化将对生态系统的服务功能造成直接影响。有研究显示,全国范围内城镇住宅用地、工业用地和交通用地对生态环境效应的负影响远远超过了城镇公园与绿地以及河流水面对生态环境效应的正影响,导致我国的城镇土地生态环境效应为负值(马贤磊等,2018)。其中,经济发展水平的提高、城镇规模扩张以及能源消耗量的增长是土地生态环境效应下降的主要因素。

根据已有的研究成果显示,我国2000~2015年除建设用地和水域外,其余土地类型如草地、林地、耕地和未利用地等都呈下降趋势。其中,建设用地增长4.94万平方千米,年均增长率1.91%。草地面积减少总量最大,总共减少2.05万平方千米,其次为耕地和未利用地。发生用途变化的土地中分别有35%的林地和64%的耕地转变为建设用地(薛明皋等,2018)。可见,我国建设用地的快速扩张导致了林地、耕地等生态用地的急剧减少,对生态环境和粮食安全造成了严重威胁。根据《2018年中国生态环境状况公报》,我国338个地级及以上城市中65.2%的城市环境空气质量超标,流域水质断面中劣V类占6.9%。根据第一次全国水利普查成果,全国土壤侵蚀总面积294.9万平方千米,占普查总面积的31.1%。在全国818个国家重点生态功能区县域中,生态环境质量变差的占11.4%。土地的不合理利用会对生态环境带来较大的危害,同时也制约了土地资源的可持续利用。

因此,通过国土综合整治以盘活存量建设用地,控制建设用地无序扩张,优化土地利用结构,合理安排各类土地利用,以实现经济、社会、生态效益的最优组合。通过运用土地整治技术的创新,注重生态理念的融入,提高区域的生态服务功能,以有效解决土地生态环境问题。

四、未来研究的热点、趋势与思考

中国作为一个人口大国,土地资源相对紧缺,面临的资源环境约束形势日益严峻,亟须改革国土资源管理思路,以国土综合整治助力和保障土地节约集约利用和新型城镇化发展,探索符合我国国情的新时代土地综合整治之路是当下研究的重点。

(一)大数据方法的运用

大数据是指一个巨大且复杂的数据集合,具有极大数据规模、复杂数据关联和整体深度数据分析的特征(吴朝晖等,2013)。国土综合整治是一个复杂的系统工程,各项工程的制定、监控和评估都需要综合各类数据,其数据格式多样、处理技术难度大并且对数据挖掘的能力要求也很高。新时代就是一个大数据的时代,地理信息技术的成熟为国土综合整治提供了一个搭建土地利用现状、地理要素与各类环境资源属性等综合系统的平台,对国土综合整治(规划)信息识别、提取、分析框架的建立具有较大意义。土地综合整治涉及环境科学、土壤学、动植物学、艺术学以及人的行为学等诸多学科,还包括自然资源部门、农村农业部门、生态环境部门等收集和存储的土地方面的各类数据。土地本身是一个社会自然属性结合的综合体,其中蕴含的数据信息之间相互作用又交互影响,使数据结构更加复杂化。所以,除了使用遥感、地理信息系统、全球定位系统之外,还需要结合POI数据、云计算技术、机器学习与智能算法,通过实现跨时空的数据管理,对城市、农村和矿区存在的各类问题进行系统分析,综合考虑各种影响因素并进行深度分析。

1.POI数据

POI数据,即基于位置信息的兴趣点,可以是电子地图上查询到的任意地点。该数据可以通过高德、百度等地图直接获取,与传统的点数据相比具有精度高、覆盖面广、数据量大等特点,现已在有关土地研究领域受到越来越广泛的关注。

在土地利用空间中,商业设施、公共场所、交通连接点、教育机构、公司企业等用地布局都属于POI,且均对区域土地空间形态和社会经济发展具有重大影响。因此,探索区域POI的分布规律,有助于获取各类POI的分布情况、服务范围及聚集区,为土地利用规划和整治提供参考。现有研究中,有运用POI数据对郑州市区道路用地空间中POI数据进行的网络核密度分析研究,以探索各类用地布局优化、新建选址规划和智慧城市建设的最优方案(范丹阳,2019);还有学者通过POI数据对粤港澳大湾区的商业、工业、交通、科技文化、政务办公、生活居住、休闲等7类城市土地功能空间的结构特征进行分析,为今后区域土地结构发展提供有益参考(巫细波等,2019);也有通过POI数据对违法建筑的公共服务承载量进行分析的研究(朱丽萍等,2019)。这些研究将为土地利用变化的监控提供新思路。因此,利用POI大数据优势,通过各类社会经济指标对应的点数和点位的结合分析,对未来大数据结合土地利用监控、分析、规划和整治等相关研究具有重大意义。

2.云计算技术

云计算技术是一种集成多项计算机技术对大数据进行高效处理的新型技术平台。该平台主要是通过用户提交任务由后台处理,云计算平台便会根据任务属性交由最具处理能力的数据节点进行处理,最后将各节点数据处理结果进行汇总并交付给用户。现该技术已广泛运用于制造、政务、金融、医疗、教育等各类互联网业务,成为推进制造强国、网络强国战略的重要驱动力量(唐昂,2019)。在土地利用领域中,云计算技术在处理土地矢量数据中也同样具有巨大的应用潜力,如Hadoop,GEE(谷歌地球引擎)等技术的运用。

截至2009年,我国完成了土地利用数据库系统建设,但目前仍存在兼容性差、可扩展性差、数据能力不足以及维护成本高等缺点,无法满足当前矢量数据量激增且数据处理要求越来越高的需求。由此,云计算技术的兴起为解决大数据处理问题提供了一个有效的手段,通过虚拟化技术合成具有强大数据处理和存储能力的计算机共享集群,可以对土地利用矢量数据进行高效的计算分析。Hadoop是一个由Apache基金会所开发的分布式系统基础架,它可以充分利用集群的威力进行高速运算和存储。现已有较多关于Hadoop运用于土地利用领域云计算研究成果,诸如在Hadoop的基础上设计土地利用规划数据云计算服务平台(方旋,2013)、创新GIS空间数据管理与共享系统(杨浩,2013)、设计空间数据压缩算法(常玉红,2012)等,为提高土地利用矢量数据计算效率做出了一定贡献。GEE是一种可以对遥感数据进行在线处理的云计算平台。GEE提供了校正后的全球Landsat系列数据,并提供了机器学习算法说明和接口。研究人员已经利用GEE开展了各种区域尺度植被动态监测、耕地分布制图、地表温度估算等,并获得了较高精度的成果(陈黔等,2019)。这为获取大尺度区域、较长时间序列的高精度遥感数据,并运用于土地修复、土地利用以及全球环境变化分析研究提供了技术支撑。

3.机器学习与智能算法

机器学习是人工智能领域的核心组成部分,是一种运用于创建数据集并分类分析的方法,广泛运用于数据挖掘、认知模拟、图像识别、机器人、规划问题求解和网络信息服务等领域。对于土地利用领域,机器学习主要应用于土地覆盖遥感信息提取、土地利用类型变化测算、土地利用规划的智能化等方面。

土地覆盖遥感信息提取作为运用遥感数据分析的前置步骤,是指从众多影像数据中选择最能表征地表覆盖类型的数据的过程(杨晨,2010)。根据研究目的的差别,针对性地选择不同的目标特征,并施以各种运算对多个特征进行处理以获得所需图像。与传统的图像目视解译分类相比,机器学习中的分类算法具有高精度、高效率、低成本的优势,常用的分类算法包括人工神经网络、支持向量机、随机森林和决策树等。现有研究中,如利用决策树对黄土高原进行MODIS数据分类(宋富强等,2011)、运用随机森林对沿海滩涂地物进行分类(王艳楠等,2016)、采用人工神经网络对湟水流域遥感影像进行分类(李金山,2013)等均获得了精度较高的分类结果。卜祥斌等(2018)将人工神经网络对哈尔滨市土地利用结构进行了分析及模拟预测,获得了较为可靠的结果,这有助于掌握城市土地利用未来发展趋势。这些研究可为土地利用变化调查、模拟、预测和决策提供高精度的数据,也可为国土综合整治的前期工作提供参考依据(图3)。


图3 大数据方法在国土综合整治中的运用示意图

(二)多功能土地整治

1.多功能土地整治的内涵

土地整治的本质是人类为了满足新的功能需求,对土地进行改造建设的活动(吴次芳,2014)。在人地协调的本质认知下,土地整治不只是一个工具或某种技术手段,其功能也超越了单纯扩大耕地面积、提升耕地质量的意义,而是人类活动的组织哲学,从满足人们的生产、生活、生态的“三生”需求出发,合理调整国土“生产、生活、生态”空间结构和布局,实现生产集约、生活提质、生态改善,最终目标是寻求人类与地球的共生共融。

从目前中国自然经济社会的现实需要和未来发展趋势来看,多功能土地整治是顺应时代需求和未来发展方向,是土地整治的发展与高级形态。多功能土地整治属于协同创新的范畴,即在土地整治综合工程创新的基础上,激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用,推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动,通过各种要素资源的集聚,不断增强土地整治在保护生态环境、发掘乡村价值、促进城乡良性互动、服务区域社会经济转型发展、实现城乡等值化中的资源要素配置能力,从而形成更具市场力、创新力和生产力的新模式、新路径。

因此,多功能土地整治的基本内涵是按照自然、社会、经济的发展规律,为了满足人们生产、生活、生态的“三生”需要,采用“土地整治+”综合工程创新模式,建设“山水林田湖草”生命共同体,形成土地整治多种功能共同构成的功能系统,以实现土地的生产、生活、生态价值,从而寻求人类和地球的和谐共生。

2.多功能土地整治技术集成

国土综合整治需以多功能土地整治为主要形式,其技术体系框架应以功能为导向,立足于区域的土地功能和资源禀赋,确定区域的主导功能、辅助功能和潜在功能,且根据整治区域范围内的限制因素、优势条件、整治潜力等,综合采取优化、配套的工程技术措施,以充分发挥土地整治项目的多功能特征。另外,多功能整治技术体系贯穿项目实施的全过程,包括了从方案拟定、可行性研究、规划设计、施工、后期管护等各阶段的相关技术,是众多技术的集合。多功能土地整治技术体系在整个国土综合整治项目中占据核心地位,其引导着国土综合整治项目实施的各个环节,保障土地整治项目的顺利有序进行。按照项目开发时序进行分析,多功能土地整治技术体系总体上涵盖多功能土地整治的调查技术、评价技术、规划技术、工程设计技术、施工技术以及后期监测技术(图4)。


图4 多功能土地整治技术框架图

(1)“农业功能+”为导向的多功能土地整治技术

“农业功能+”为导向的多功能土地整治技术是指土地整治仍然以发挥区域的农业生产功能为主,同时兼顾其他多种辅助功能或潜在功能的挖掘与打造。对于农林牧渔业生产条件优越的区域,多功能土地整治实施应以提升农林牧渔业生产功能为主要目标,在项目的规划设计中,同时应体现农业功能类型与旅游、生态等的有机融合,土地整治技术方案措施不仅要服务于农业功能的强化与提升,也应服务于项目区域生态系统服务价值以及文旅休闲功能的改善,促进传统农业向现代农业及休闲观光农业的有效转型。比如,在多功能土地整治技术方案的研制上,首先,要保证农业生产功能,针对不同的类型区域,可差别化地采取系列土壤修复、土地复垦、水土流失防治、土地平整等技术措施,大力开展生态良田建设,加强盐碱地和中低产田改造,加强耕地质量建设,提高土地利用集约度,保障农业生产稳定。其次,在项目的规划、设计、实施过程中,也应赋予农业生产以适度的历史文化内涵,在促进农业生产现代化的基础上,可通过选择适宜的种植技术、作物改良技术、景观节点打造技术等充分体现当地的农耕文化特色,赋予土地整治项目产品一定的文化底蕴,为农业向文化、旅游业的延伸打下基础。此外,应注重采取生态化技术,农田路、沟、渠等水利工程的规划建设要以体现自然性、生态性为原则,避免盲目硬化、大拆大建,在保证农业生产顺利和便利的前提下,将田水林草等多种农业生产要素纳入区域生态系统,统筹考虑其对生态系统平衡的潜在影响,实现人类生产与生态系统的共促共进。

(2)“旅游功能+”为导向的多功能土地整治技术

“旅游功能+”为导向的多功能土地整治技术是指土地整治以进一步提升旅游功能为主要目标,同时又充分发挥整治项目区域的其他潜在功能,通过旅游功能与生态、文化、休闲、生产等辅助功能类型的结合,以提升区域旅游功能的层次、品质与内涵。区域旅游功能的提升要充分挖掘既有的自然、人文资源,应借助3S技术和人工调查技术,摸清当地的资源本底,建立旅游资源调查评价体系,认清区域旅游功能提升的优势、劣势、机遇和挑战,对整治区域旅游资源的开发利用现状、存在的问题及深入开发潜力进行综合评判。旅游功能的提升要以对旅游元素的开发、保护、改造为着力点,采取适当且针对性的工程技术措施,促进利用与保护的平衡。比如,在旅游资源开发和旅游项目打造中,仍需以项目区域的本底状况为依托,多功能土地整治技术方案的实施要能促进旅游产品塑造和区域竞争力提升相结合。在对自然旅游资源的技术选择上,要充分考虑物种选择和生物生境修复,既要保持一定的景观欣赏功能,还应有助于生态系统的良性循环。对于古村落、古建筑等历史人文资源的开发整治技术,要以修缮形态、保护内涵为原则,工程技术措施要能够修旧如旧,避免一味地翻新,最大限度地保留原有的历史文化元素,适度地促进功能升级。

(3)“生态功能+”为导向的多功能土地整治技术

“生态功能+”为导向的多功能土地整治技术是指土地整治技术以恢复、保护区域的生态功能为主要目标,在生态良好的基础上,适宜地拓展发挥其他的辅助功能,如景观、旅游等。对于生态脆弱、生态敏感性较高的地区,土地整治技术方案要以恢复生物生境、维护生态安全和生物多样性为实现目标,加强对水体、湿地、土壤、植被、病害等状况的动态监测,采用生物、生态学修复技术,借助人工手段,使区域内植被、生物群落及受损生境得到及时的净化和修复。

此外,应积极探索生态退耕和工况废弃地复垦相关技术。对于生态环境问题突出的区域,应充分协调农、林、草用地格局,禁止毁林、毁草开垦,对于不适宜耕作的地块要及时退出人为利用,避免造成水土流失,对生态环境产生不利影响;对已开垦的林地、草地开展退耕还林还草。资源枯竭型城市要加快工矿废弃地复垦、污染防治和采矿沉陷区治理;加强沙漠化、石漠化防治,工程措施与生态措施相结合,防止整治过程对生态环境的过大干扰,做好损毁土地的整治与修复。同时,开展小流域综合治理和风沙防治综合治理,重点开展山地丘陵地区生态退耕、沙化治理,加强河道淤堵治理。

同时要因地制宜地实施生态农田改造技术、草原退化治理技术和水资源利用技术。在适宜耕种的地区要大力推进生态系统服务于农业生产相结合,开展生态农田建设,增强耕地抵御自然灾害的能力,拓展农田的生态服务功能,使农业生产有利于区域生态的维护。注重对草原的保护,开展围栏封育和退化草原治理;重视水资源利用和水源地保护,大力发展节水灌溉,重点提高农田渠系利用系数和水资源利用率,防治土地盐碱化。

(4)“文化科教功能+”为导向的多功能土地整治技术

“文化科教功能+”为导向的多功能土地整治技术是指彰显项目区域的文化、科技、教育功能为主要目标,在相关的技术支撑下,实现文化科教功能具象化,提升区域的软实力、吸引力和竞争力。文化是无形的要素,是一个地区数千年来经过历史的洗刷而得以保留和传承下来的重要人文资源。在传统的农业社会里,不同地区在其自然地理及社会经济条件综合影响下而出现了不同的生存形态,不同的乡村聚落具备其独特的人文特征和文化个性,这就形成了各自的特色。在文化科教基因影响下,地域景观得以灵魂支撑、内涵充实,更加具备“人文美”的特征。

所谓“文化科教功能”的具象化技术,则是指运用建筑规划设计技术、景观塑造技术、装饰技术、策划技术等,将无形的文化用有形的行为活动和环境要素来承载和体现。首先,从建筑的色彩、材质、构件,不同街区的小品、装饰和标识等方面入手,将体现街区、社区的文化“具体并连续”地展现出来,创造富有特色而又整体协调的空间环境,实现历史感与现代化的统一;其次,进行故事化文化情景策划,包括文化地标、文化区、文化事件、文化产业以及市场营销策略、规划设计模式等一系列复合内容。将社会发展过程中的历史印记和文化内涵以故事的形式将文化情景展现给社会大众。

(三)土地综合整治与利用方式的协调

国土综合整治规划是一项需要由多学科理论与方法指导和支撑,综合考虑社会、经济、政策、自然资源、生态环境等多方面因素,对项目区进行“山水林田湖草”生命共同体建设的工程设计(林建平等,2018)。随着土地整治的目标由传统的注重补充耕地数量向保护生态环境、改善乡村景观、提高农村生活品质以及加强城乡融合等方面转变,应注重土地整治与利用方式相协调,强调景观生态和全域全要素等理论方法在国土综合整治规划中的应用(韩博等,2019)。

1.注重景观生态设计

景观生态设计是“山水林田湖草”生命共同体理念在国土综合整治中的具体表现和实施手段。通过对区域进行景观生态设计,对土壤、水体、山体、林地和草地等进行生态修复和科学养护,可以极大地改善土地生态环境水平以保障区域可持续发展。2015年,中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》,再次强调“树立绿水青山就是金山银山的理念”,新时代的国土综合整治应以“景观生态”为治理向导,通过景观生态设计推进区域景观生态修复以提升环境质量,通过土地生态工程实施,对区域农田、水域、道路、林地和村庄等生态景观要素进行综合治理,从而强化土地整治的生态功能。

(1)农田生态景观设计

农田是人类较早通过改造自然用以生产的土地利用方式,它不仅承载着粮食生产的作用,还是一个具有生态服务功能的景观要素,对人类生存和区域的可持续发展意义重大(林金煌等,2019)。通过农田林网设计,在沿河和沿路的农田周边种植保护林,以减弱降雨和积水对土壤的影响,同时林木根系还可固坡、稳固土壤,保持土壤性状。通过生态沟渠的设计,在沟底铺设透气石材并种植水芹等对污染物吸附能力较强的植物,在沟渠的侧坡搭建生态阶梯供青蛙等有益小动物通行,在植物净化水体的同时还可为小动物提供栖息的场所和通道(图5)。


图5 农田生态设计效果照片

(2)水域生态景观设计

为了对河道和沟渠等水域进行水体净化并达到一定的景观美学价值,需要对水域进行生态景观设计。岸边可以通过种植观赏性植物,并交错堆砌卵石以防止水土流失。水域中可以通过建立合理的水生植物群落结构,如茭白、苦菜、睡莲等不同生活习性的水生植物,抑制悬浮物的产生、吸附污染物,提高水体生态系统的健康水平(图6)。

图6 水域生态景观设计示意图

(3)道路生态景观设计

可以采用生态水泥车行路面硬化的方式,硬化方式分为生态水泥混凝土硬化、沥青混凝土硬化、透水混凝土硬化等,以及步行景观生态道路建设的方式,可利用本地河卵石、条石、红砖、青石板、瓦片等铺装,局部可采用杉木装饰,田间水旁可采用木栈道形式(图7)。


图7 道路生态景观设计效果照片

(4)林地生态景观设计

在国土综合整治中,还要注重对林地整治的方案设计,使近景、中景、远景相协调。在植物色彩配置上,利用原有林分,以“绿”为基本,突出花化、彩化,引种乡土珍稀植物,形成“红、黄、绿”相映,四季常青,季季有花,季相变化,五彩缤纷的林地景观。在树种选择上,适地适树,以乡土树种为主,乡土与外引树种相结合;增加一些生长稳定、抗灾能力强的树种;彩化树种花期、颜色的合理配置;树种生态学和生物学特性,如乔、灌木的比率,树高生长,喜光与耐荫性,常绿与落叶的优化比较,充分体现观姿、观叶、观花、观果、观干的观赏特性。种植形式,平面上采取自然式(见缝插针),丛植(林中空地)和群植(乔灌成群)结合,林冠下、林缘和林窗下套种的方式(图8)。


图8 林地生态景观设计整治前后对比照片

(5)乡村生态景观设计

依托居民点旧村复垦和美丽乡村规划项目,完善公共服务设施,改善村庄居住环境。运用“修旧如旧”原则,通过基础设施完善和立面改造,在最大限度地延续和保留村落原生态环境基础上改善村庄环境(图9)。


图9 乡村生态景观设计整治前后对比照片

2.推进全域土地整治规划

全域土地整治是将土地整治从单个项目建设全面转向全域全类型的国土综合整治,突出全区域性和全类型性,要求从全区域统筹安排山水林田湖草综合整治以及各种专项土地整治的全类型性。全域土地整治规划是一种以土地整治为平台的多规融合,使分散的土地整治活动具备了对经济社会发展全局的战略支撑力。同时促进土地整治活动全面转向全域全类型绿色国土空间营造、历史景观保护和乡村文化复兴,从而使土地整治活动具备了对区域社会经济发展的驱动力。

全域土地整治规划是基于我国总体发展战略的需要,以促进区域社会经济发展、生态文明建设和历史文化传承为目标,通过区域内各个资源要素的空间整合,协同推进土地政策和运作机制的创新,是国土综合整治的一种新模式。随着我国经济发展进入新常态,对经济社会转型升级和土地供给侧改革的需求不断增长,对土地整治事业也提出了新的要求。传统的以单一目标为主的土地整治逐渐转向以多功能性、全域性、全类型性为主的多目标土地整治,其内涵也不仅只限定于对质量和数量的追求,更加注重社会、经济、生态、文化的综合效益。通过对供需进行分析,坚持问题导向和需求导向,推进多功能土地整治供给侧改革,逐渐建立“土地整治+”结构框架,推动“土地整治+艺术”“土地整治+体育”“土地整治+互联网众筹”等土地整治创新活动,推动城乡要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动、集聚,从而形成更具创新力和生产力的全域土地整治新模式、新路径。有利于践行“山水林田湖草”生命共同体建设,统一整治和管护,完善以土地制度改革、整治管理创新、规划建设配套、资金技术保障、公众有效参与等为主的要素与制度供给,创新国土综合整治模式。

(四)国土综合整治模式创新

1.全域全类型土地整治模式

为了全面落实国家战略,破解资源环境紧约束局面,我国各地都在积极探索以土地综合整治助力和保障土地节约集约利用、生态文明建设和新型城镇化发展的绿色发展之路。通过实践积累,逐步形成并提出了“全域全类型土地整治”,从全局性、驱动力、绿色化3个维度拓展土地整治的内涵。使分散的土地整治活动具备全局性的战略支撑力,通过统筹各类工程建设使土地整治活动具备区域发展的驱动力,使区域性土地整治活动具备绿色生产、生活价值的社会传播力,由此土地整治需要具备全域思维和全域能力。

(1)全域全类型土地整治的主要任务

适应新时代全面生态化、新型全球化、新型城镇化、深度人本化、深度数字化、治理现代化的空间生产新要求,通过全域全类型土地整治,建设与区域空间格局相适应的国土空间新模式,让良好的国土生态环境和节约高效的土地利用模式成为人们生活的增长点、经济社会持续健康发展的支撑点和展示区域良好形象的发力点。对于旅游资源丰富的地区,通过全域全类型土地整治,将农田体验、农田观光、乡村历史、乡村建筑、自然风貌、人文风俗等连接成线成片,全面推进土地复合利用,将村落由盆景变成风景,全力打造知名的旅游观光目的地。对于有一定产业基础的区域,可以通过全域全类型土地整治,腾退低小散工业企业,整治废弃和闲置的农村居民点,重点开展与高科技园区、高校、科研院所、科技服务中介和科技部门等科技合作,为产业发展提供空间和机会。对于以农业生产为主的地区,借助全域全类型土地整治,大力推进家庭农场建设,提高耕地质量和健康水平,全力打造成绿色农产品生产基地。

(2)全域全类型土地整治的推进路径

首先,要坚持全域空间整体优化布局以及空间创新协同发展。城乡系统是一系列子系统组成的具有一定结构与功能的整体,全域全类型土地整治要坚持整体优化原则,强调整体性和综合性,建设的目标是要追求生态环境、社会和经济的整体最佳效益,各种单项工程建设都要考虑它的全面影响和综合效益,顾及对整个生态环境可能造成的干扰与破坏。

全域全类型土地整治要更注重自然、经济、社会和文化等各种构成要素的有机统一和协调,它包含有生态保护、经济发展、社会公平等多方面协调发展的追求,只有多种价值都得以有机协调、持续发展,才能够实现全域土地整治的目标。以“土地整治+”为抓手和纽带,引入多元创新要素,基于乡村资源条件,促进多种业态的培育和发展,打造区域特色业态,带动农户、农业生产组织或企业转变经营方式,提升服务品质,增加居民收入。始终坚持把创新作为第一动力,通过全域全类型土地整治推进三次产业融合发展,促进三次产业供给体系由中低端向中高端迈进,城乡发展方式由粗放向集约转变,土地利用由单一向复合方向转型。

其次,要实施“三减三增”路径。通过减少自然村数量、减少分散低效企业用地和减少老旧低端业态规模,以解决农村环境整治难、公共资源配套不到位、土地利用率低等问题,为现代化城市和乡村的融合发展提供所需的用地空间。通过增加土地复合利用水平、增加绿色生态用地面积及增加土地产品品质,以实现多元产业融合、生态环境优化和人民生活生产水平的提高。

2.多功能土地整治模式

多功能土地整治的基本内涵是按照自然、社会、经济的发展规律,为了满足人们生产、生活、生态的“三生”需要,采用“土地整治+”综合工程创新模式,建设“山水林田湖草”生命共同体,形成土地整治多种功能共同构成的多功能系统,以实现土地的生产、生活、生态价值,从而寻求人类与地球的和谐共生(吴诗嫚等,2019)。多功能土地整治既符合国家对生态文明建设的宏观需求,也满足人民对日益增长的生活质量、生态环境、文化需求,具有重要的意义(图10)。

图10 多功能土地整治的推进与发展示意图

(1)多功能土地整治目标

促进区域发展。区域规划决定了区域土地整治的功能和选择土地整治的方式。作为多目标和多功能的农村发展工具,土地整治的目标是促进区域发展,除经济增长外,还可以使人们生活条件和生产条件的改善,以及保持生态条件和生态平衡状态。通过多功能土地整治,不断缩小城乡差别,为所有的乡村创造和保持同等的生产、生活和生态条件提供技术工具,有利于实现城乡之间和区域之间均衡协调发展。

促进绿色发展。多功能土地整治是为保护人类能健康和有尊严地生存所需要的环境,保护土壤、空气、水、动植物免受人类活动的不利影响,消除人类活动带来的损害或不利影响所采取的必要措施。正确处理人与自然的关系,推动人与自然绿色发展是多功能土地整治的总目标之一。

促进多功能农业发展。促进农业发展,是多功能土地整治的原始动力。农业发展应包含经济目标、社会目标、环境目标和历史文化目标。农业经济目标是基础,诸如农民生活改善、乡村景观保护与开发、农村文化传承等社会环境文化目标中或多或少也包含着经济愿景,需要发展经济来夯实物质基础。

促进乡村复兴。多功能土地整治的主要目的是为了改善当地农业生产条件,创建村庄文化,提升本地供应和区域合作意识,增强农村地区的经济、生态、社会和文化综合发展潜力,促进村庄发展和减少土地占用,保持农村地区的景观特征,弘扬传统优秀文化,延续历史文脉与绿脉,增强气候变化适应能力。

(2)多功能土地整治运行方案

目前,许多发达国家都在进行多功能土地整治,不论是机构设置、政策制定还是模式选择上,都有值得我国借鉴的成功经验。德国、日本、荷兰、比利时等发达国家都制定了《土地整治法》来规范土地整治的运作。德国和荷兰的土地整治在理念、制度、规划和技术上最具有代表性,且都设立了土地整治专门机构,其特点是面向人类需求,在完善的法律保障和现代整治技术的支撑下,农村地区与城市地区土地并重,以居住空间与农业用地共生为目标。比利时土地整治从内涵到工程措施上都注重体现经济、社会、生态等多方兼顾的原则,注重充分发挥多功能土地整治在社会经济可持续发展中的重要作用,多功能土地整治在环保理念与环保实践等方面享誉欧洲。通过归纳发达国家的多功能土地整治经验,构建我国多功能土地整治运行方案线路图(图11)。


图11 多功能土地整治运行方案线路图

(3)多功能土地整治实施条件

首先,主体共识、政府支持、政策包容是多功能土地整治的主观条件。各级党委、政府的大力支持,政府和公众全方位监督,政策在土地整治实施过程中的强力引导;公众全程积极有效参与,是多功能土地整治顺利实施的关键。目前,在各级党委、政府和社会公众的大力支持、引导和参与下,土地整治已经成为保护资源、维护权益、促进“四化”同步发展的重要抓手和基础平台,成为深受各级党委、政府高度重视和广大农民群众普遍欢迎的“德政工程”“民生工程”。调查显示,98%以上涉及农户对土地整治项目表示满意,多年实践形成的良好工程、取得的突出社会经济成效、社会公众的理解支持,为新形势下多功能土地整治的推进和发展奠定了扎实的基础。在传统土地整治的基础上,建立“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的工作机制,为多功能土地整治的实施创造平台和条件。

其次,资源优势、特色鲜明是多功能土地整治的客观条件。我国地域辽阔,自然、经济、社会条件差异很大,人们的生产生活方式也存在诸多不同,多功能土地整治受自然环境地域分异规律和社会经济发展水平区域差异的影响,整治客体分布具有明显空间地域性。多功能土地整治应按因地制宜、地尽其用的原则,对于具备资源优势、特色鲜明的区域,形成明确的、具有辨识度的土地整治模式。

最后,经济可行、生态环境允许是多功能土地整治的基础条件。多功能土地整治的基础条件是在生态环境的约束下,把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿全过程,按照符合当前社会经济发展阶段的要求,实现土地利用的综合效益最大化,促进人地和谐共生、永续发展。当前我国工业化、城镇化仍处于快速发展阶段,多功能土地整治顺应时代发展要求,通过“土地整治+生产、生活和生态”,实现“三生”共建,来满足当前推进新型城镇化、保障粮食安全、统筹城乡、环境友好、乡村再生与文化维护等国家战略需要。

(五)国土综合整治工作重点展望

国土综合整治的工作重点会随着土地整治目标的改变而发生相应的变化,就一般情况而言,今后国土综合整治的工作重点主要体现在以下几个方面:

1.建设“山水林田湖草”生命共同体

新时代的国土综合整治作为生态文明建设的重要手段,必须遵循人与自然和谐共生的生存法则,以构建生命共同体作为基本任务,明确“山水林田湖草”生命共同体各要素,与“田、水、路、林、村”土地整治各要素之间的内在关联和相互统一关系,按照生命共同体的整体性、系统性及其内在规律,推进土地整治模式转变和创新。

2.构建完善的制度保障体系

国土综合整治工作的顺利开展需要完善的制度体系作为保障:通过耕地占补平衡制度创新,建立生态账户以实现耕地数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护政策;健全投融资体制,多渠道引导社会资本投入土地整治区,并进行规范性管理以确保项目建设的资金保障;加快完善考核体制,发挥资源环境承载力评价的基础性作用,规范生态化土地整治工程实施;完善国土整治法律法规体系,对土地整治规划、立项、整治程序、土地权利保护、资金管理、主管部门、法律责任等进行法律规定,最大限度地保障国土综合整治活动的顺利展开。

3.全面优化国土空间格局

长期以来,我国偏重城市建设和工业化发展,财政投资也主要集中在城市地区,造成了城乡发展严重失衡、生态环境持续恶化的现象。新时代国土综合整治应更注重全局的谋划,通过对山水林田湖草等空间资源要素的国土空间格局重塑,以有效推动城乡融合发展。将城乡建设用地纳入一体化的空间布局和规划,通过城乡建设用地增减挂钩、城市低效用地再开发利用、工矿废弃地复垦等多种形式以有效释放建设用地的新空间,同时又有效释放了土地级差收益的红利,在保持区域个性、多样化、差异性等基础上为发展机会的均等创造条件,促进消极和积极的地区发展之间取得平衡,解决长期以来形成的空间资源利用和发展问题,充分体现了国土综合整治的历史使命和时代责任。

4.规范生态化整治工程技术

随着生态环境问题日益突出,土地整治的方向也开始转变为与保护生态环境相协调的生态化土地整治,整治过程中必须遵循自然生态规律,从不同尺度维护和修复自然生态过程和生物链,保护生物多样性,提高生态系统弹性和生态服务功能。生态化土地整治工程模式可以大致分为农田田块生态设计、农田水利工程生态设计、表土剥离利用工程技术、道路工程生态设计、生物多样性保护工程、生态修复工程、水体生态景观工程、生态植被景观工程等。新时代的国土综合整治应更为注重生态化土地整治的标准研究与科技创新,以建设生命共同体的技术创新能力和振兴乡村为目标,形成国土综合整治新技术、新工艺、新材料、新设备,培养具有国土综合整治工程技术和管理能力的高水平人才,为国土综合整治的实施和可持续发展提供有利条件。


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